巴曙松:探索PPP发展的中国路径

2017-10-16 17:31:47 zhangyue 3

近年来,PPP在中国广受关注,这主要是因为地方政府的债务约束日趋硬化,而基础设施建设任务依然繁重。PPP可以通过政府和民间资金等的合作,借助一系列合约的安排,来实现项目本身和政府债务之间的隔离,同时也能够吸引民间资金的参与,因此能够同时满足政府和社会资金的需要。


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一般来说,PPP项目是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

在界定PPP的涵义时,通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称,指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目,并由社会投资者建设并运营该项目的方式。

从狭义涵义上来解读,PPP与传统项目融资模式具有一定的区别。从特征上来看,PPP与传统的承包模式和私有化既有相似处也有不同点:从激励机制上来看,PPP更趋近于私有化;从预算会计制度上看,更趋近于传统承包。PPP对长期项目的运行绩效负责,传统承包在建筑保修到期后对项目的运行绩效不负责任。总体来看,传统承包、PPP和私有化的主要区别在于资产的所有权和控制权、企业是否建立并运营项目、策划管理的主体三个方面。传统的承包模式只负责构建,不负责维护和运营;PPP对资产的所有权是暂时的,私人企业对资产所有权是无限期的,只受一般立法限制;PPP和传统承包的优点在于保留了政府决策权和协调权利。

PPP项目适用的领域比较广泛,包括城市供水、供暖、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、市政工程、水利、资源环境和生态保护、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、医疗、旅游、教育培训、健康养老服务设施等。对于PPP项目的适用范围,在财政部与发改委的描述中存在细微差异,前者认为包括基础设施和公共服务领域,后者则将适合范围界定为公共产品和服务。

根据收费机制不同,PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类项目。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴,财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

因为经济体制的差异和环境的不同,中国对PPP涵义的界定与西方发达国家具有一定差别。根据中国国情和PPP模式在中国公共产品和服务领域的应用情况,PPP合作模式的概念主要从以下几个方面进行界定。

首先,在中国PPP合作模式中的私营部门与公共部门相对,不仅指私有制企业和外资企业,还应包括具有独立法人资格的国有企业。这是因为一方面中国国有企业的生产总值占整个国民生产总值的绝大部分,另一方面大型的有能力承担提供公共产品和服务责任的集团一般都是国有企业。公共部门一般指的是政府机构和由政府相关部门控制的不具有独立法人资格的国有企业。

其次,公共部门和私人部门风险共担、利益共享。PPP合作模式的最终目的是实现共赢,追求整体效益最大化,所以风险分担应该根据能力而定。利益分配则是在综合考虑双方的成本和承担的风险基础上进行,在不损害消费者权利的前提下满足私人部门对经济利益的追求。

另外,PPP合作模式中公私双方的合作是建立在平等互利的基础上的。长期以来在公共产品和服务领域中国政府往往既充当“运动员”又充当“裁判员”的角色,在新型的合作模式下政府必须转换其职能和角色,在私人投资者的选择、风险分担和利益分配等方面不能有任何特权。一旦与私人投资者签订合作协议,政府部门仅代表合作的一方,在项目建设的过程中不能利用职权干涉项目的建设和私人投资者的行为。由于中国国情的特殊性,这一点尤为重要,关系到PPP项目是否能够顺利进行。

PPP的本质是公私合作,注重的是公平与效率的有机结合,在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平,同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源,特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。总体来看,私人资金参与城镇化融资主要可以发挥以下四个优势:

一是有利于转换政府职能并减轻财政负担。PPP的优势体现在可以节省公共部门开支减轻政府预算方面的压力,也同时将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管的角色,进一步保证质量。政府在建设公路、铁路等基础设施时,往往由于资金不足,让民营部门进行投资,民营部门可以通过收费的形式收回投资。政府在此过程中可能不需要投资一分钱,却能够为社会提供出原本应该自己提供的基础设施和服务,同时经过一定时期后还可以获得基础设施的所有权。

二是可以充分发挥私人资本效率和经营管理优势。一方面,PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时,为公共部门带来了民营企业新的生产技术和管理技术,从而大大提高了提供公共产品和服务的效率和水平。同时也在不增加公众税负的基础上,凭借“使用者付费”机制,以私人部门之手,更大限度地满足了社会公众的需要。另一方面,公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短了前期工作周期,并降低了项目费用。此外,PPP的可持续性可以有效实现成本的代际分担。PPP项目的持续时间一般为15—30年,减轻了当代人承担未来基础设施的建设成本负担。

三是可以实现公共部门与私人部门风险分担的合理配置。借助PPP,公共部门与私人部门共同分担公共服务的生产与服务中存在的风险,从而改变了传统模式下风险集中在公共部门的问题。合理的风险分担不仅可以发挥私人部门的优势,也可以使公共部门能够有精力更加专注于执行那些基本的职能。同时,政府在分担风险的同时,也不会丧失对项目的全部控制权。当然,风险分担原则优势的发挥需要一定的约束条件,因为根据既定利益下风险最低化原则,合作双方都有动机最小化自身的风险。

四是利润调节更加灵活。PPP在融资模式下遵循高风险高收益的利润分配原则,即承担风险的程度越高,分享到的利润越大。政府公共部门与私人部门依据双方承担风险的程度共同分配利润。而在PPP管理模式下,政府不再从项目中分享利润,而是对私人部门的利润进行控制或调节。

从金融市场角度看,PPP项目能够产生现金流收益,与资产证券化的基本要求契合。一般而言,在PPP项目实施方案中,都要求在项目交易结构的回报机制中,对项目未来的现金流做出财务测算,包括现金流出、现金流入和净现金流等数据。同时,要对财政的承受能力和财政支出责任等做出论证,并要求纳入财政预算审议,以保证政府付费的确定和落实。这些都是PPP项目现金流可预测、可持续和稳定的保障,是PPP项目资产证券化的基础。


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