农业特色小镇建设 应该注意的问题都是哪几项?

2017-10-21 17:32:38 zhangyue 1

针对农业特色小镇发展中遇到的上述问题,笔者提出部分针对性的建议:


特色小镇


1、农业特色小镇PPP项目识别风险——应体现农业特色

农业特色小镇应当以农业科技以及农产品的深度加工作为核心竞争力,而不能本末倒置,以农业小镇为名进行房地产开发。

要选择真正具有特色资源禀赋的小镇进行开发,不能为了政绩盲目立项。对此类风险,由于难以阻止地方政府追逐政绩的行为,因此很难找到有效的措施。可以考虑由地方政府的“一把手”对任期内立项的项目承担终身责任,即便该项目是由集体讨论决定的。以此方法来迫使地方政府尽量多地考虑项目的科学性、合理性。

应当欢迎掌握大量资金的房地产商投资农业特色小镇,但要避免将农业特色小镇作为房地产项目进行开发。在没有农业特色小镇核心价值,即农业科技及农产品深度开发的前提下,如果建设大量商业地产项目或者住宅项目很有可能制造出所谓的“空城”或者“鬼城”。

综上,在农业特色小镇PPP项目审批立项时,应当委托第三方专业机构对该小镇的农业特色即农业科技及农产品深度开发进行评估,其农业特色应当达到作为小镇发展核心竞争力的程度。

2、农业特色小镇PPP项目市场风险——利用政策,整合资源

首先,应当通过国家给予农业特色小镇的各类优惠,降低、转移市场风险。

农业特色小镇的重要优势之一,就是国家给予的优惠政策以及支持农业发展的官方态度。这种扶持的态度,同时也有利于农业特色小镇投资者扩宽融资渠道。

其次,农业小镇应当符合其他产业,不能单一发展农业。


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旅游产业,是乡村经济中最具有附加值的产业。发展农村旅游,尤其是发展大中城市周边的农村旅游,可以实现城市自愿支持农村发展,吸引城市的资金及人才向农村流动,且符合市场规律,真正的体现“城市反哺农村”的方针。农村经济发展,需要进行产业结构和产品结构的调整,形成高附加值的经济产业。

再次,通过合同进行控制,将不可预知的风险转化为可控的成本。如通过相应的风险防控措施,如将专门业务外包给第三方机构以及通过购买保险转移风险。

3、对当地农民利益的影响——应进行事前调查

农业特色小镇PPP项目一般规模较大,一旦投入建设将对项目周边环境产生巨大的外部性。对该外部性正负的判断应当由受其影响最大的当地农民做出。如当地政府通过自身有限的理性代替当地居民做出决策,有可能导致当地居民因各种原因对项目进行抵制,最终影响项目的实施。

如在前述LH案件中,如果在项目立项阶段,组织专业机构进行有效的尽职调查,是可以避免产生上述严重的后果的。

4、合同参与方的退出保障——通过合同控制

2016年8月30日,发改委发布《关于做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作通知》(发改投资[2016]1744号),提出构建多元化退出机制,包括推动PPP项目与资本市场深化发展相结合,依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式。社会资本方可以根据合同双方意愿以及项目自身的特点选择不同的退出方式。

同时,应当通过完善合理的合同条款保障合同双方在项目合同履行过程中,如遇到意外事件,可以双方均认可并且尽量减少整体损失的方式退出该项目。这就需要PPP项目合同的起草应当以引导合同当事人诚信履约为主,而不是以惩罚违约行为为主。即不能仅对违约行为设定处罚措施,还应当对诚信履约行为甚至是有利于合同目的实现的创造性行为设定奖励措施。

5、土地使用权的问题——严格遵守法规、政策规定

为解决PPP项目中土地使用权规定的缺失,2016年下半年各部委陆续出台了关于PPP项目中土地使用的政策。

2016年10月11日,财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》(财金〔2016〕91号),规定:依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。这相当于确定了“PPP+土地”联合公开招标的方式。

10月24日,国家发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),规定:各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

10月28日,国土资源部办公厅发布《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)对解决PPP项目用地问题进行了明确规定:采用政府和社会资本合作方式(PPP模式)实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。

以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的,市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。


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综上,PPP项目中的土地使用应当严格依照法规、政策的规定,如为了便捷操作而突破法规、政策的限制,则有可能导致合同权利无法得到保护的损失。

6、纠纷解决机制的选择——民事诉讼、行政诉讼、仲裁

对于PPP项目纠纷的解决,三种解决方式即民事诉讼、行政诉讼以及仲裁各有优势。前述笔者代理的LH案件和ZR案件均是通过民事诉讼解决纠纷。

最高人民法院已经在福建漳浦中环天川环保水务有限公司诉漳浦县环境保护局、漳浦县赤湖镇人民政府等被告的再审案件——(2015)民申字第3013号中确认了涉及特许经营权的PPP项目合同超出了平等民事合同主体的权利义务范围,具有行政合同的性质,不能采用仲裁方式解决纠纷,应通过行政诉讼予以解决。

如已经采用仲裁方式,并且已经形成裁决结果的,裁决结果应当被撤销。

其他PPP项目如未涉及特许经营权内容的,可以采用仲裁或者民事诉讼的方式解决纠纷。


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